2018年國家發改委先后于4月、5月、7月和9月發布了四份降電價文件，明確指出要切實落實政府工作報告中“降低電網環節收費和輸配電價，一般工商業電價平均降低10%”的目標要求。文件中特別強調了要將降價的紅利傳導到終端用戶，重點清理規范轉供電環節違規加價，認真排查本地區商業綜合體、產業園區、物業、寫字樓等轉供電主體電價政策落實情況，找準降價政策落地的難點、堵點，分類施策，采取綜合措施，加快清理規范轉供電主體在國家規定銷售電價之外向終端用戶收取的不合理加價，打通降價的"最后一公里"。緊接著，各地發改委、物價部門開展了專項行動，調查、通報、處理了一批轉供電主體的違規加價行為。“轉供電”這一長期存在的供電現象成為本次降電價關注的熱點，也是降價工作的難點。
什么是轉供電？
轉供電是指電網企業無法直接供電到終端用戶，需由其他主體轉供的行為，通俗的說，由于種種原因，供電企業沒有裝表到戶，抄表到戶，收費到戶，終端用戶的電費沒有直接交給供電企業而是交給了轉供電主體。發改委文件中所指出的“轉供電主體”主要是指：公用電網未到達區域或供電企業未直供到戶，由產業園區、綜合體、小區物業、寫字樓等自用配電設施供電的主體?！稗D供電用戶”是指通過轉供電主體的配電設施供電，未直接和供電企業發生供用電關系的終端用戶。
為什么會產生轉供電現象？
轉供電問題有著復雜的歷史原因，一直伴隨著我國的電力工業發展而存在。計劃經濟時期，由于電力工業投資不足，普遍存在著“重發輕供不管用”的現象，所以除電網企業外的社會資本投資建設了供配電設施，一方面解決自身用電問題，一方面還承擔了就近其他用戶的供電。例如工礦企業的生產用電、辦公用電和生活用電，企業自建宿舍用電等，目前正在進行的“三供一業”的改造分離也就是解決企業辦電轉供的歷史問題。改革開放后，特別是經歷了電力體制的改革，轉供電的問題得到了部分解決，例如上世紀九十年代進行的農村電網的改造，農村電網全部收歸為電網企業直管，實行“三到戶”管理和城鄉同網同價，徹底解決了鄉鎮電管站轉供加價的農村高電價問題。2005年前后進行的“兩電分離”改造，解決了部分老企業生產用電和生活用電的分離，生活用電由供電公司直供，降低生產用電和生活用電費用，為老企業和職工減負擔，效果顯著。由于供配電設施的投資建設界面的劃分，投資紅線以內的企業建設了自身的供配電設施，形成了居民小區、園區、綜合體、寫字樓等新的轉供電主體，轉供電終端用戶（如小區居民、租住商戶、園區企業、公寓住戶等）未享受到供電企業直供服務，這部分的轉供電主體亦是本次降價檢查的重點。
轉供電的利與弊
任何事情都是要一分為二的分析，轉供電現象之所以存在至今，有其歷史和現實的客觀原因，分析其存在的利與弊，可以幫助理清時下治理轉供電違規加價問題的思路。
在我國電力工業發展的歷程中，國家電力投資還沒有完全覆蓋到所有區域的電網建設，也就是說今后還有相當長的時間里，社會資本投資建設特定區域的供配電網這種現象還將長期存在。目前非電網企業投資、建設、管理的供配電設施有以下幾種形式：一是新建各類園區的供配電設施，如果達到一定的規模，可以作為增量配電業務的改革，成為園區配售電公司供電區域；二是開發商建設的居民小區及小區內的配套商業供電設施，小區居民的供配電設施應移交給供電企業，實行一戶一表直供到戶，否則用電矛盾突出；三是現存的工礦企業的宿舍區、辦公區借用企業生產供用電設施，可以通過“三供一業”和“兩電分離”改造，盡快移交給供電企業；四是投資商建設的商業綜合體、寫字樓的供配電設施，對入駐綜合體、寫字樓的各類商戶的轉供電違規加價問題是本次檢查關注的重點。毋庸置疑，非電網企業的社會資本參與特定區域配電設施投資建設彌補了國家電力投資的不足，解決了自管區域內用戶的用電問題，這是積極肯定的一面，但是也帶來了一系列的突出問題，主要是：一是轉供電主體建設的配電設施，雖然經過了供電企業并網檢驗，但由于是自管性質，投資商在建設這些設施時建設標準不高，供配電設施運行可靠性較低，故障率較高；二是自管性質的供配電設施缺乏正常的運行維護，比如說日常的巡視檢查、預防性試驗、事故演習等，運行中的安全隱患較大；三是由于缺乏專業的人員對供配電設施的運維管理，線路、設備損耗大，用電管理混亂，造成用電成本較大。
轉供電涉及到的法律法規
2015年4月24日修訂的《中華人民共和國電力法》二十五條：供電企業在批準的供電營業區內向用戶供電。
供電營業區的劃分，應當考慮電網的結構和供電合理性等因素。一個供電營業區內只設立一個供電營業機構。
省、自治區、直轄市范圍內的供電營業區的設立、變更，由供電企業提出申請，電力管理部門依據職責和管理權限，會同同級有關部門審查批準后，發給《電力業務許可證》。供電營業區設立、變更的具體辦法，由國務院電力管理部門制定。
第六十三條：違反本法第二十五條規定，未經許可，從事供電或者變更供電營業區的，由電力管理部門責令改正，沒收違法所得，可以并處違法所得五倍以下的罰款。
第四十四條：禁止任何單位和個人在電費中加收其他費用；但是，法律、行政法規另有規定的，按照規定執行。
第六十六條違反本法第三十三條、第四十三條、第四十四條規定，未按照國家核準的電價和用電計量裝置的記錄向用戶計收電費、超越權限制定電價或者在電費中加收其他費用的，由物價行政主管部門給予警告，責令返還違法收取的費用，可以并處違法收取費用5倍以下的罰款；情節嚴重的，對有關主管人員和直接責任人員給予行政處分。
2016年1月13日修訂的《電力供應與使用條例》第二十條： 在公用供電設施未到達的地區，供電企業可以委托有供電能力的單位就近供電。非經供電企業委托，任何單位不得擅自向外供電。
第三十條：用戶不得有下列危害供電、用電安全，擾亂正常供電、用電秩序的行為：
(六)未經供電企業許可，擅自引入、供出電源或者將自備電源擅自并網。
第三十八條：違反本條例規定，有下列行為之一的，由電力管理部門責令改正，沒收違法所得，可以并處違法所得5倍以下的罰款：
(一)未按照規定取得《供電營業許可證》，從事電力供應業務的；
(二)擅自伸入或者跨越供電營業區供電的；
(三)擅自向外轉供電的。
1996年5月19日原電力部頒發的《供用電監督管理辦法》第二十三條：違反《電力法》和國家有關規定，未取得《供電營業許可證》而從事電力供應業務者，電力管理部門應以書面形式責令其停止營業，沒收其非法所得，并處以違法所得五倍以下的罰款。
第二十四條：違反《電力法》和國家有關規定，擅自伸入或跨越其他供電單位供電營業區供電者，電力管理部門應以書面形式責令其拆除深入或跨越的供電設施，作出書面檢查，沒收其非法所得，并處以違法所得四倍以下的罰款。
第二十五條：違反《電力法》和國家有關規定，擅自向外轉供電者，電力管理部門應以書面形式責令其拆除轉供電設施，作出書面檢查，沒收其非法所得，并處以違法所得三倍以下的罰款。
第二十八條：電力管理部門對危害供電、用電安全，擾亂正常供電、用電秩序的行為，除協助供電企業追繳電費外，應分別給予下列處罰：
未經供電企業許可，擅自引入、供出電力或者將自備電源擅自并網的，應責令其改正，給予警告；拒絕改正的，可下達中止供電命令，并處以五萬元以下的罰款。
從《電力法》、《電力供應與使用條例》、《供用電監督管理辦法》等電力法律法規來看，我們可以得到以下結論：未經供電企業批準的轉供電行為是被禁止的；電費違規加價行為是違法的；供電經營行為是要取得《電力業務許可證》（原《供電營業許可證》）的。但是在現實中，由于市場經濟的快速發展、電力執法的缺位、電力企業的改制以及電力供應的特殊性等原因，擅自轉供電以及轉供電違規加價收費的情況已是司空見慣了。
轉供電現實情況
國家發改委辦公廳2018年11月20日發文《關于切實做好清理規范轉供電環節加價工作有關事項的通知》（發改辦價格〔2018〕1491號），文件中明確指出：“部分地區還存在轉供電主體和終端用戶底數不清、政策宣傳解釋不到位、轉供電主體傳導降價紅利不到位、戶表改造工作進展遲緩等問題，國家多次降低一般工商業電價的措施未能得到有效傳遞和落實?！边@實際上也明確指出了全國范圍內客觀存在著大量轉供電主體和轉供電終端用戶，轉供電主體電費違規加價問題應該是較普遍現象。
經過2018年的下半年摸查，不完全統計全國共有40萬轉供電主體，3400萬轉供電終端用戶，隨著經濟的增長，這個數字也是在不斷刷新。課題組成員跟隨當地有關部門做了部分轉供電情況的調查，超過92%的轉供電主體收取終端用戶電價超過1.00元/千瓦時，有的高達2.30元/千瓦時，80%的轉供電主體沒有宣傳政府的降電價政策，85%的轉供電主體沒有降價措施，98%的轉供電主體沒有進行過電價電費測算，收費基本上都是估算出來的，70%的轉供電主體通過電費違規加價獲得了不菲的收益。2019年1月31日，國家市場監管總局對外發布關于部分轉供電主體不執行國家電價政策典型案例的通報，對北京、上海、廣州等商業綜合體違規加價和不退還降電價電費的行為給予點名通報，通報還強調了對機場、火車站等特殊供電區域和大型商業綜合體轉供電加強監督檢查。這起通報，與課題組進行的局部調查情況基本吻合，反應了轉供電降價工作的真實情況。
經過國家發改委四次發布的降低一般工商業用戶的電價文件和各級地方政府的查處措施落實，全國降電價降低企業電費成本近千億元，電網直供用戶降費顯著，轉供電終端用戶并沒有完全享受到降價紅利，由于轉供電主體與電網公司直接結算，它享受到了降價福利而沒有傳遞到終端用戶，這是和國家降價惠及所有用戶的初衷相違背。據四川省發改委統計，一般工商業電價降低10%，累計為全省一般工商業用戶節省電費30多億元，四川省40%的一般工商業戶用電是通過園區、商業體轉供的，降價節省的30多億元電費，有10多億元本該屬于轉供電用戶，但都被轉供電主體“截留”了。所以轉供電終端用戶，由于不合理加價等，降價成果未能得到有效傳遞和落實，“獲得感”不強。因此2018年下半年國家和各級政府通過行政手段花費大量的人力物力對轉供電主體進行了清理和檢查，有一定成效，但是國家的目錄銷售電價能夠切實傳遞到轉供電終端用戶的還是有較大的阻力。
轉供電加價問題分析
轉供電主體加價供電是否合法？
《電力法》第四十四條：禁止任何單位和個人在電費中加收其他費用。
2018年發改委文件這樣規定：全面清理規范電網主體在輸配電價之外的收費項目。重點清理規范產業園區、商業綜合體等經營者向轉供電用戶在國家規定銷售電價之外收取的各類違規加價。產區園區經營的園區內電網可自愿選擇移交電網企業直接供電或改制為增量配電網。商業綜合體等經營者應按國家規定銷售電價向租戶收取電費，相關公用設施用電及損耗通過租金、物業費、服務費等方式協商解決，或者按國家規定銷售電價向電網企業繳納電費，由所有用戶按各分表電量公平分攤（發改價格〔2018〕500號）。
目前，一些地方的商業綜合體、產業園區、物業、寫字樓等轉供電環節存在不合理加價現象，國家多次降低一般工商業電價的措施未能得到有效傳遞和落實，必須采取有力措施清理規范，確保降價成果真正惠及終端用戶（發改價格〔2018〕787號）。
顯而易見，轉供電主體在不具備電力業務許可的情況下，現行的法律法規是禁止加價供電。
按照《電力法》第三條：電力事業投資，實行誰投資、誰收益的原則。轉供電主體可以依據《關于簡化優化許可條件、加快推進增量配電項目電力業務許可工作的通知》（國能綜通資質〔2018〕102號）辦理電力業務許可證（供電類），按照核定輸配電成本和合理收益，依法開展供電經營業務。
轉供電加價供電是否合理？
在進行清理和檢查過程中，轉供電主體加價的理由主要有以下幾個方面：配電設備的投入及折舊費用；供配電設施的運行維護維修費用；專業人員的人工費用；公用設備的能耗費用；設備損耗、線路損耗等；服務費等。
對于投資商開發的綜合商業體，按照《物權法》的有關規定，配電設施屬于建筑物的配套設施，如同綜合體內電梯、門廊、道路一樣，租住的商戶不可能再付出額外的使用費，應該在租金、物業服務費中體現。對于物業管理的小區商業用房的轉供電，配電設施屬于全體業主所有，物業公司更無權加價收取轉供電費。對于進駐園區的工商企業，園區管理部門應更加注重營商環境的搭建，合理收取相關費用，讓更多的商戶進入園區經營創業。對于寫字樓的轉供電主體，如同小區商業房，物業公司無權加價收費。但考慮到轉供電主體的實際情況，在國家發改委“關于降低一般工商業電價有關事項的通知” (發改價格〔2018〕500號)中，“商業綜合體等經營者應按國家規定銷售電價向租戶收取電費，相關公用設施用電及損耗通過租金、物業費、服務費等方式協商解決，或者按國家規定銷售電價向電網企業繳納電費，由所有用戶按各分表電量公平分攤?！?/p>
治理轉供電違規加價問題對策
2018年國家、各級地方政府、電力管理部門治理轉供電加價問題工作力度不可謂不大，調動了各方面資源進行了摸排調查清理，國家市場監管總局還通報了一些典型案件，這種運動式的專項行動如何形成治理難題的長效機制，需要進一步研究一套行之有效、共贏互利的措施和辦法。
一是繼續加大宣傳和查處力度，利用各類媒體宣傳到戶，讓所有轉供電終端用戶明白知曉國家降價政策，各級政府也要暢通舉報渠道，切實維護終端用戶的利益，并公布階段性查處違規加價的典型案件，主管部門要按照相關法律法規加強對轉供電加價行為的監管，建立相關主體信用檔案和失信黑名單制度，將違規加價、不執行國家電價政策等失信行為納入全國信用信息共享平臺對外公示。全社會形成群防群治的局面，高壓情形下讓轉供電主體放棄違規加價的不當得利。
二是對于部分產業園區轉供電主體可以改制為增量配電網，按照《有序放開配電網業務管理頒發》的有關要求向地方政府能源管理部門申請電力業務許可證（供電類），開展配電營業業務。當然這個過程比較復雜，需要一定的專業團隊管理和操作。
三是各級政府管理部門應根據前一階段摸排的情況，制定出臺“轉供電主體電價電費抄收規范”，指導轉供電主體測算公用能耗和損耗，合理分攤轉供電的有關費用。
四是供電企業應主動服務，發揮央企的社會責任，對于符合條件的終端用戶，盡快實現一戶一表改造和電網直供，一勞永逸的解決轉供電問題。
五是隨著電力體制改革的不斷深化，具備電力業務許可證資質的專業公司會越來越多，龐大的客戶側配電資產可以交給這些專業公司運行管理，按照輸配電成本加合理收益的原則，取得合理的經營效益，惠及投資商和終端用戶。
六是對于不愿移交或未達到電網移交標準的轉供電主體的配電設施可以委托給有資質的綜合能源公司管理運行，通過技術改造，經濟運行，綜合利用等手段降低用能成本和人員負擔。
七是用電量較大的轉供電主體可以參與電力的直接交易或通過售電公司開展的電力直接交易，直接降低購電成本，取得合理的收益效益。售電公司也要看到轉供電的巨大集成電量，開拓售電市場，直接拉低企業的用能成本。
本文刊載于《中國電力企業管理》2019年02期，課題組成員：國網安徽省電力有限公司培訓中心吳琦、 吳可汗、馬璐瑤、姜睿、徐結紅、國網安徽省電力有限公司淮南供電公司陶華春、國網安徽省電力有限公司肥東供電公司汪良兵、南京審計大學信息工程學院吳青。