2021年9月29日，聯合國貿易和發展會議發布《2021年數字經濟報告（數據跨境流動和發展：數據為誰而流動？）》（以下稱“《報告》”）?！秷蟾妗飞钊胩接懥藬祿缇沉鲃拥陌l展和政策，指出國家和國際層面上的數據跨境流動政策走向不僅影響貿易、創新和經濟進步，還將影響與數字化成果分配、人權、執法和國家安全有關的一系列問題?！秷蟾妗泛粲醪扇⌒碌娜驍祿卫砜蚣?，以避免關于數據跨境流動監管的國際辯論陷入僵局、促進數字數據視需要盡可能自由地跨境流動。
本文介紹了《報告》的主要內容，并附上了《報告》原文。
一、數據流動量增長迅速，“數據價值鏈”層面存在巨大數字鴻溝
《報告》指出，雖然很難精確地測量數據流動（特別是數據跨境流動）的規模，但毫無疑問的是全球的數據流動量增長十分迅速。特別是在疫情的影響下，越來越多的活動在互聯網上發生。《報告》稱，2020年，全球互聯網帶寬增長了35%，大約80%的互聯網流量與視頻、社交網絡和游戲有關?，F有信息表明，疫情發生以來，數據跨境流動在地理上主要集中在“北美-歐洲”和“北美-亞洲”這兩條路線上。
《報告》指出，發達國家與不發達國家之間、國家內部農村和城市地區之間等存在巨大的數字鴻溝，數字鴻溝不僅表現在互聯網的普及程度，還表現在參與“數據價值鏈”能力的層面——數據的價值產生于數據的聚合和處理，對原始數據的收集、分析和處理后可以用于商業或社會公共目的?！秷蟾妗贩Q，中國和美國參與數字經濟的程度和從中受益的能力最強。蘋果、微軟、亞馬遜、Alphabet（谷歌）、Facebook、騰訊和阿里巴巴在越來越多地參與到全球數據價值鏈的各個環節：通過面向用戶的平臺服務收集數據，通過海底電纜和衛星進行數據傳輸，數據儲存（數據中心），以及數據分析、處理和使用。這些公司已經成為全球范圍的數據公司，擁有巨大的金融、市場和技術力量，并控制用戶的大量數據。在疫情期間，這些公司的規模、利潤、市場價值和主導地位得到了加強。
二、缺乏數據和數據跨境流動的共識
《報告》指出，雖然數據在數字經濟發展中十分重要，但是目前對數據的概念還沒有達成一致理解?！秷蟾妗诽岬剑瑪祿旧硎且环N無形的、非競爭性的特殊資源，但數據獲取可能受技術或法律手段的限制，從而使數據產生不同程度的排他性。此外，數據還具有多維度的屬性：從經濟角度看，數據不僅可以為收集者和控制者提供私人價值，還可以為整個經濟提供社會價值；從非經濟層面考慮，數據與隱私和人權、國家安全等密切相關。
《報告》建議從不同角度看待數據和數據流動。其一，與商業將以相關的數據和信息（如賬單數據、銀行數據、姓名和送貨地址等）主要是資源提供的，很少產生新的法律問題。其二，從個人活動、產品、事件和行為中收集的原始數據本身沒有價值，但是一旦經過聚合、處理和資產化，或用于社會目的，就可以產生價值。其三，將原始數據以統計、數據庫等形式進行智能處理，就會產生數字產品，數字產品在跨境銷售時可以被是為貿易統計中的服務?！秷蟾妗愤€提出了數據分類的不同標準，比如數據收集是出于商業目的還是政府目的，是敏感的還是不敏感的，是私人或者是非私人的?！秷蟾妗窂娬{，數據的分類很重要，可能會影響國家和國際如何從政策的角度看待數據和數據跨境流動。
三、不應把數據跨境流動視為貿易，應當將二者區別對待
《報告》指出，數據具有區別于傳統商品和服務的特殊性：重要的不是確定誰“擁有”數據，而是確定誰有權訪問、控制和使用數據。在數字經濟背景下，傳統的所有權和主權等概念受到挑戰，傳統的國家主權概念與數據流動的無國界、全球性和開放性很難調和。數字主權通常與在境內存儲數據的需要有關，但是數據的地理儲存位置和數字經濟發展之間的聯系并不明顯。鑒于數據的性質，原有的國際貿易規則（如原產地規則）很難適用于數字貿易。《報告》建議最好從共享的角度，而不是從交易和交換的角度看待數據流動。雖然數據與貿易有密切的聯系，但是跨境數據流動本身既不是電子商務，也不是貿易，不應純粹作為電子商務加以管制。
《報告》提出，數據和數據流動的治理對解決數字經濟中的信息不對稱、數據倫理、數據過濾和審查問題等至關重要，為數據跨境流動制定適當的規則對保障數據權利、減少結構性挑戰和支持經濟發展都十分有利，但目前各方尚未在該議題上達成共識。
四、規制數據和數據跨境流動的不同路徑產生了重要影響
《報告》指出，數字經濟的主要經濟和地緣政治參與者之間的數據和數據跨境流動政策差異很大。在世界范圍內，美國側重于私營部門對數據的控制，歐盟主張基于個人基本權利和價值對數據進行控制。此外，全球的數字公司也在尋求擴大自己的數據生態系統。
《報告》認為，以獲得經濟和戰略優勢為目的的競爭可能會產生數字空間和互聯網碎片化的風險，這與自由、分散和開放網絡的互聯網原始精神背道而馳。數字經濟的碎片化將阻礙技術進步、減少競爭、產生流動，這將對大多數發展中國家產生重大負面影響，還會減少商業機會，并對跨司法轄區的合作制造更多障礙?！秷蟾妗分赋?，除了碎片化的風險之外，也有跡象表明數據流動政策的走向可能趨同。比如美國雖然信奉自由市場，但已采取措施限制一些外國數據驅動公司進入其市場，并禁止國內一些數據的外流。
《報告》提到，雖然隨著數據和數據跨境流動在全球經濟中日益重要，全球治理的需求日期迫切，但是不同的監管立場導致了國際辯論在該議題上的僵局?！秷蟾妗氛J為，盡管各國數據跨境流動政策有保護隱私和人權、國家安全和經濟發展等各種合理的公共政策理由，但是如果沒有合適的國際體系來管理數據流動，有些國家就可能認為除了限制數據流動以實現其公共政策目標之外別無選擇。
《報告》認為，對數據跨境流動采取極端立場也毫無益處，嚴格的本地化和完全的數據自由流動都不能滿足各國實現各種發展目標的需要，國際社會需要對該議題重新思考，以找到共識。新的全球治理共識需要超越貿易的角度，以整體的方式規制數據跨境流動，同時考慮到對人權、國家安全、貿易、競爭、稅收和互聯網治理可能產生的影響。
五、建立全球數據和數據跨境流動治理框架的好處和優先事項
《報告》總結了建立全球數據和數據跨境流動治理框架的好處，包括但不限于：
全球數據治理將有助于實現全球數據共享，并發展有助于應對貧困、健康、饑餓和氣候變化等重大全球發展挑戰的公共產品。
鑒于5G和物聯網的實施，以及新冠疫情引發的數字化加速，全球數據治理變得更加重要。這些趨勢擴大了全球范圍內大量數據收集和資產化的范圍。如果沒有一個一致的全球基礎治理框架來建立信任，這可能導致數據共享方面的反彈。它還將加劇對數據價值鏈缺乏透明度以及數據利益分配不均的現有擔憂。
關于數據跨境流動的國家法規的泛濫造成了不確定性，提高了合規成本，這對中小企業十分不利，尤其是在發展中國家。
在數字平臺缺乏全球治理的情況下，自我監管導致了由平臺定義的市場結構，這些平臺主要從自身受益的角度制定政策。主要平臺的全球影響力越來越大，使得任何一個國家都更難應對相關的政策挑戰。
需要對數據治理采取全球辦法，以防止長期存在的對發展中國家的不平等和數字鴻溝的擴大。必須確保發展中國家的知識、需求和觀點在全球政策討論中得到充分體現。
鑒于互聯網全球架構的相互依存性和相互關聯性，數據跨境流動的未來不應僅由少數幾個主要國家決定。
《報告》提出了全球在制定數據和數據跨境流動政策方面的優先事項，包括：
對數據相關的關鍵概念的定義形成共識；
制定數據訪問條款；
強化對數據和數據跨境流動價值的衡量；
將數據作為（全球）公共品；
探索新的數據治理形式；
商定數據和數據相關的權利和原則；
制定與數據相關的標準；以及
加強與平臺治理相關的國際合作，包括在數字經濟中的競爭政策和稅收方面。
六、需要形成新的機制以應對全球數據治理挑戰
《報告》認為，現有的國際治理框架難以滿足全球數據治理的特點和需要，有必要建立一個新的全球治理框架。首先，互聯網治理有關的大多問題都已經通過多方治理平臺得到處理，一個組織良好、全球化的互聯網社區是協調互聯網資源和促使互聯網高效運行的有效方法。其次，隨著數據跨境流動規模的擴大，各國已試圖將數據跨境流動治理納入國際貿易規則，但是貿易協定的透明度有限，且談判往往封閉進行，非國家利益有官方很少參與。因此，需要為由無形資產主導的新的數字世界建立一個新的治理結構。《報告》也提到，在當下這個民粹主義、反全球化呼聲高漲的時代，建立全新的全球數據治理框架將十分困難。因此，《報告》建議，最好在聯合國的主持下推進相關進程。
七、需要付出更大的努力彌合分歧，使數據流動造福所有人
《報告》指出，要實現讓數據流動造福所有人，就要充分關注當前全球數字經濟所存在的分歧（包括國家之間的分歧、公共部門和私營部門的分歧等）?！秷蟾妗窂娬{，要制定全球數據和數據跨境流動治理框架，需要國家和國際社會共同努力，
